Japonya’nın savunma politikasındaki dönüşüm

Japonya’nın savunma ilişkilerinde “obsesif bir pasifizm” içinde olduğu söylenir. Bu söylemin en önemli dayanağı Japon anayasasının 9. maddesidir. Bu maddeye göre, adalet ve düzene dayalı bir uluslararası barışa içtenlikle gönül veren Japon halkı savaşı ulusal egemenlik hakkı, tehdidi ve güç kullanımını da uluslararası çatışmaların çözüm aracı olarak görmekten sonsuza kadar vazgeçmektedir. Bu paragrafta belirlenen amaca ulaşmak için kara, deniz, hava güçlerine ya da diğer potansiyel savaş kaynaklarına asla sahip olmayacaktır. Devlete hiçbir zaman savaşma hakkı tanınmayacaktır.

Japonya'nın önümüzdeki 10 yıllık savunma programının öngördüğü hedeflerin başında, uzay teknolojisi aracılığıyla siber ve elektromanyetik dalgalar üzerinden yeni savunma kabiliyetleri oluşturması ve denizaltı teknolojisini geliştirme çalışmaları var.

Amerikan işgal kuvvetleri komutanı General Douglas MacArthur tarafından bu madde dikte ettirildiğinde (1946) henüz Soğuk Savaş başlamamış ve Amerika Birleşik Devletleri (ABD) nükleer ve konvansiyonel güç temelinde belirginleşen süper güç haline gelme sürecini tamamlamamıştı. Bu sayede, silahsız bir Japonya hem ABD’nin Asya-Pasifik bölgesine girişinde bir tehdit oluşturmayacak hem de bölgede Japonya’dan hâlâ tehdit algılamaya devam eden Avustralya ve Yeni Zelanda gibi doğal ABD müttefiklerinin de rahat bir nefes alması sağlanacaktı.

Japon hükümeti ve savunma ve güvenlik sektörü arasındaki ilişkinin ve koordinasyonun daha yerleşik, anayasal ve küresel rekabete uygun bir yapılanmaya büründürülmemesi halinde, Başbakan Abe’nin öngördüğü edinimler kısa vadede gerçekleştirilemeyecek düzeydedir.

Anayasasına göre Japonya konvansiyonel ordu, donanma veya kara kuvvetleri yerine ancak bir öz savunma gücü oluşturabilirdi. Japonya bu gücü 1954 yılında neredeyse tamamen bir savunma gücü olarak oluşturmuştu. Japonya’nın hem bu güvenlik yapılanmasının kurgulanması ve aktive edilmesinin hem de Soğuk Savaş ve akabindeki yıllar boyunca beliren güvenlik gereksinimlerinin arkasında hep ABD olmuştu. ABD bu role resmen, 1957 yılında Japon kabinesinden geçen “Japon Ulusal Savunma Temel Politikası” ile bürünmüştür.

Japon karar alıcılar 2004 yılında ise Japonya’nın öz savunma gücünü gerçek bir silahlı kuvvetler haline dönüştürme çabasına girişmişlerdi. Bu çabanın arka planında ulusal ve uluslararası iki sebepten bahsedilebilir. Ulusal sebep, Batıda olduğu gibi Asya’da da milliyetçi eğilimlerin yükselmesidir ve Japonya da bu duruma bir istisna değildir. Uluslararası sebepler ise uluslararası terörizme ek olarak Kuzey Kore ve Çin’den algılanan doğrudan ve dolaylı tehditlerdir.

Japonya’nın güvenlik politikasındaki anayasal/bürokratik dönüşüm çabaları 2004’ten çok daha öncelere dayanır. 1967 yılında Başbakan Eisaku Sato “Silah İhracatının üç ilkesi ve bunlara bağlı politikanın ana esaslarını” oluşturmuştu. Söz konusu ilke ve esaslara göre, komünist ülkelere ve Birleşmiş Milletler Güvenlik Konseyi tarafından ambargo konulmuş ülkelere, ayrıca uluslararası çatışmalara girme potansiyeli olan ülkelere silah ihracatı yapılmayacaktır. Bu durum, söz konusu kapsam dışındaki ülkelere ihracatın yapılabilmesi anlamına gelmektedir. 1976 yılında Başbakan Takeo Miki bu ilkeleri yeniden sertleştirerek Japonya’nın silah ihracatını teşvik etmeyeceği ilkesini kayıtlara geçirmişti. Fakat Japonya’nın güvenlik politikası çerçevesindeki bu ilkelere ve sınırlandırmalara ilişkin en temel istisna, 1980’lerden itibaren ABD oldu.

ABD ile diğer pek çok alanda olduğu gibi güvenlik alanında da kurulan yakın işbirliği çerçevesinde, iki ülke arasında askeri teknoloji transferi, balistik füzeler ve füze savunma sistemleri konularında ortak araştırmalar yapıldı. 2011 yılına gelindiğinde, Başbakan Yoshihiko Noda, Japon silah üreticilerinin yabancı üreticilerle AR-GE projelerine girmelerinin ve ihracat temelli savunma ekipmanı üretmelerinin önündeki yasal engeli kaldırdı. Akabinde Japonya, Filipinler ve Vietnam’a devriye gemileri bağışladı ve yine Filipinler’e TC-90 eğitim uçakları kiraladı. Japonya bölge ülkeleriyle geliştirmeye başladığı bu savunma/güvenlik işbirliği ilişkisinin insani ve dış yardım çerçevesinde olduğunun, dolayısıyla anayasal ilkeleriyle çelişmediğinin altını sürekli çizdi.

2013’ün Aralık ayında Japonya, uluslararası kamuoyuna açıkladığı ilk Ulusal Güvenlik Stratejisi’nde, silah ihracatı üzerindeki söz konusu yasağın gözden geçirileceği sözünü verdi. Bu değişime paralel olarak, Japon hükümeti savunma bütçesini yüzde 3’lük bir artırımla 48,97 milyar dolara çıkardı. Bu sözü 1 Nisan 2014’te pratiğe geçiren kişi Japonya Başbakanı Shinzo Abe oldu. Abe kabinesi silah ihracatının (yukarıda belirtilen) üç ilkesini yeniden isimlendirerek, bunları “savunma ekipmanları transferi üzerine üç ilke” haline getirdi. Bu değişimle birlikte, Japonya’nın güvenlik çıkarlarına ve küresel barışa katkıda bulunacak durumlarda silah ihracatının önü açılmış oldu.

Japonya’nın politika değişiminin ilk sonuçları çok kısa sürede ABD ile ilişkilerine yansıdı. Temmuz 2014 tarihinde Japonya ABD’ye Patriot Advanced Capability-2 (PAC-2) füze önleme üniteleri sattı. ABD’yi takiben (yine ABD’nin en yakın müttefikleri olan) İngiltere ve Avustralya ile Japonya arasında P-1 denizaltı harbi deniz devriye-karakol uçağı ve Soryu sınıfı dizel denizaltı satışı konusunda görüşmelere başlandı. US-2 amfibi uçak satışı konusunda Hindistan’la, devriye ve lojistik uçak satışı konusunda ise Yeni Zelanda’yla başlanan görüşmeler sürüyor.

Başbakan Abe’nin kararının arkasında sadece siyasi değil, ekonomik ve stratejik sebepler de yatıyor. Ekonomik sebeplerin en önemlisi, Japonya’nın silah üretim maliyetlerini düşürme çabası. Zaten halihazırda AR-GE ve üretim maliyetleri karşılanmış olan savunma ekipmanlarının ihracatıyla sadece bundan sonraki birim maliyetleri değil, yeni teknolojiler için gereken yatırım maliyetlerinin de düşmesi hesaplanıyor.

Stratejik sebeplerin ilki ise Japonya’nın kendi bölgesinde daha etkin ve belirleyici bir güç olma gayreti. Japonya bu konuda öncelikle denizaltı teknolojisini geliştirmeye çalışıyor. Bu durumu destekleyen bir politikası da, Güney Doğu Asya ülkelerine yapılacak savunma ekipmanı ihracatına ağırlık veriyor olması. Bu şekilde, karşılıklı bağımlılık üzerinden, kendi etkisi altında kurulması muhtemel “küçük bir ittifak şeması” oluşturma çabasında olduğu görülüyor.

İkinci stratejik gerekçe ise Japonya’nın 18 Aralık 2018’de onaylanan 10 yıllık savunma programının öngördüğü hedeflerde yatıyor. Bu hedeflerin başında, Japonya’nın uzay teknolojisi aracılığıyla siber ve elektromanyetik dalgalar üzerinden yeni savunma kabiliyetleri oluşturması geliyor. Buna ek olarak, ABD uçak gemilerinin operasyonlarını destekleyecek ve özellikle denizaltılara karşı etkili olacak Izumo sınıfı destroyerleri geliştirmesi öngörülüyor. Bu iki savunma unsurunun da Çin ve Kuzey Kore’ye karşı caydırıcılık hedefiyle geliştirilmeye çalışıldığı aşikâr. Bir diğer deyişle Japonya, ABD’yle uyumlu, fakat tamamen ABD’ye dayanmayan yeni bir savunma kisvesine bürünme gayretinde.

Bu gayrete yol açan en önemli sebep ise Asya-Pasifik bölgesinde, özellikle üzerinde çokça konuşulan Çin’in yükselişine karşı, Japonya-ABD güvenlik antlaşmasının otomatik bir ABD garantisi sun(a)maması. Japonya’nın karşılaşacağı ani bir tehditte, ABD, Kongre’nin izni olmadan müdahalede bulunamayacağından, Japonya’nın risk hesaplamalarında yeni bir değerlendirmeye gitmesi gerekmiştir. Başbakan Abe’nin anayasal dönüşüme gitmesinin arka planındaki en belirleyici siyasi-stratejik sebep işte bu değerlendirmedir.

Bu noktada Çin-Japonya-ABD-Kuzey Kore güvenlik dengesini Japonya’nın perspektifi üzerinden biraz ayrıntılandırmak gerekiyor. Literatürde Japonya’nın ABD’yle ilişkilerinin, özellikle Başkan Donald Trump döneminde “kapana kısılma-terkedilme ikilemine” düştüğünün altı çiziliyor. Japonya kendi savunma kabiliyetlerini geliştirdikçe, ABD ittifakına bağımlılığı azalacak ve ABD’nin kendini ani bir risk durumunda terk etmesi korkusu hafifleyecektir. Benzer şekilde Japonya’nın, ABD ittifakı kapanına kısılma riski de azalarak, Tokyo’nun ABD’nin Asya-Pasifik güvenliği konusunda atacağı adımlar üzerindeki etkisi artacaktır. 1970’lerden bu yana, Çin’le stratejik ve askeri gerilim halinde bulunduğu Senkaku/Diaoyu adaları sorununda da Japonya’nın, Çin’in donanma ve hava savunma sistemlerini karşılayacak caydırıcı askeri unsurlara ihtiyacı artmakta. ABD’nin Japonya-Çin arasındaki gerilimi Japonya’nın lehine dönüştürebilecek motivasyonunun ve politik-askeri etkisinin yeterli olmadığı da göze çarpıyor.

Başkan Trump’ın 12 Haziran 2018’de Kuzey Kore’yle gerçekleştirdiği zirve de Japonya’nın yukarıda belirtilen ikilemini daha da güçlendirdi. Japonya’ya göre, çok sıkı yaptırımlar ve caydırıcı tedbirler olmazsa Kuzey Kore her an kontrolden çıkabilir. Kuzey Kore’nin bu öngörülemez tehdidine karşı, Japonya Eylül 2017’de anti-balistik füze savunma sisteminin denemelerini yaptı. Çin’e karşıysa amfibi savunma ve lojistik kabiliyetlerini arttırıyor. Kısacası Japonya, ABD’den kopmadan, anayasasında çok köklü değişikliklere gitmeden, barış ve denge odaklı yeni bir savunma paradigmasını uygulama gayretinde.

Bu gayretin önemli bir parçası olan güvenlik ekipmanları ihracatı konusunda, global silah piyasasına görece yeni çıkmış olan Japonya’nın, kısa vadede beklediği başarıyı yakalayacağını düşünmek gerçekçi olmayacaktır. Aslında Japonya’nın güvenlik politikasındaki değişimin oluşturacağı getirilerden çok, bu değişimlerin yaratacağı sorunlarla ilgilenmesi gerekecektir. Örneğin siyasi ve ekonomik alanda çok yakın işbirliği içinde olduğu Avustralya ile denizaltı satışı konusundaki görüşmelerin ilk raundu başarısız oldu; Hindistan’la devam etmekte olan görüşmelerde de teknoloji transferi ve genel maliyet konularında çözüme varılamamış durumda.

İhracatın artmasıyla beraber, savunma ekipmanlarına ilişkin yatırım ve üretim maliyetlerinin düşmesi konusundaki beklentiler de kısa vadede gerçekleşecekmiş gibi görünmüyor. Bu durumun en önemli sebebi, henüz muharebede tam olarak test edilmemiş Japon ekipmanlarına olan talebin beklenenin altında kalması. Japon güvenlik ekipmanlarını ilk elden almak isteyebilecek olan Tayland, Endonezya, Malezya, Vietnam ve Filipinler gibi ülkelerin bu ekipmanları alacak bütçelerinin olup olmadığı da ayrı bir mesele. Bu tür bir bütçeye sahip olan Singapur gibi ülkelerse ABD ekipmanlarını tercih ediyor.

Diğer bir sorun, Japon dış politika bürokrasisinin silah satışı üzerinden ittifak kurma konusundaki tecrübesinin epey sınırlı olması. Başbakan Abe’nin dönüşüme götürdüğü savunma politikası, henüz dış politika yürütücüleri tarafından sistemleştirilememiş, bu konuda bir yol haritası çizilememiş durumda.

Japon silah üreticileri de benzer bir belirsizlik yaşıyorlar. İhracat temelli savunma ekipmanı üretimi, bu üreticiler için yeni bir tecrübe. Birçok üreticinin bu tür üretime ayırdıkları bütçe payı yüzde 1’den az. Sadece Kawasaki yüzde 15, Mitsubishi yüzde 11’lik bütçe payları ayırmış haldeler. Daha da önemlisi, bu üreticiler neredeyse sadece Japon öz savunma gücü için ve rekabetsiz bir piyasada üretim yaptıklarından, küresel rekabetin kurallarına hâkim değiller.

Savunma ekipmanlarının ihracat süreçlerini geliştirmek ve koordine edebilmek için, Ekim 2015’te Japonya Savunma Bakanlığı “Edinim, Teknoloji ve Lojistik Ajansı”nı (Acquisition, Technology, and Logistics Agency [ATLA]) oluşturdu. Yaklaşık 2 bin kişilik çalışanı ve 17 milyar dolara yakın bütçesiyle ATLA, Japon savunma bütçesinin üçte birini kullanıyor. Japon bürokrasi standartlarına göre oldukça büyük bir yapılanma olan ATLA’nın, daha önce kara, hava ve deniz kuvvetlerinde uzun zamandır ayrı ortamlarda çalışmış uzmanları tek bir çatı altında toplamakta ve koordine etmekte zorlandığı görülüyor. Öte yandan ATLA’nın, yukarıda belirtilen savunma ekipmanı üreticisi şirketlerle nasıl bir işbirliğine ya da en azından etkileşime gireceği de henüz netliğe kavuşmuş değil.

Benzer bir bürokratik sorun bakanlıklar düzeyinde de yaşanıyor. Endüstri, Ticaret ve Ekonomi Bakanlığı ile Savunma Bakanlığı, savunma ekipmanlarının ihracatını teşvik konusunda ciddi bir tecrübeye sahip değil. Avustralya ile görüşülen denizaltı satış sözleşmesinin henüz sonuçlandırılamamış olmasının arkasındaki sebeplerden biri de bu durum.

Kısacası, Japon hükümeti ve savunma ve güvenlik sektörü arasındaki ilişkinin ve koordinasyonun daha yerleşik, anayasal ve küresel rekabete uygun bir yapılanmaya büründürülmemesi halinde, Başbakan Abe’nin öngördüğü edinimler (en azından) kısa vadede gerçekleştirilemeyecek düzeydedir.

[Doç. Dr. Gürol Baba Ankara Sosyal Bilimler Üniversitesi Uluslararası İlişkiler Bölümü’nde öğretim görevlisi olarak çalışmalarına devam etmektedir]